市直机关工委课题组
摘 要：“经国序民，正其制度。”依规治党，是依法治国基本方略在党建领域的实践和体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央厉行法治，把加强党内法规制度建设作为全面从严治党的长远之策、根本之策，作为事关党长期执政、国家长治久安的重大战略任务。阐释机关依规治党的重要性，从市域角度分析南充依规推动机关党建的成绩、现状和存在的问题，提出相关建议，对进一步推动机关党建促进南充经济社会高质量发展具有重要意义。
关键词：党内法规机关党建高质量发展
“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。”党内法规作为规范党组织工作、活动与党员行为的党内规章制度，是党组织和党员政治生活的标准和依据，是党的先进性与纯洁性、团结力与战斗力的制度保障。［１］习近平总书记在庆祝中国共产党成立１００周年大会上，将“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”列为新时代中国特色社会主义的伟大成就之一。
一、机关依规治党的重要性
机关党的建设是党的建设新的伟大工程的重要组成部分，是党在机关全部工作和战斗力的基础，是党代表人民执政掌权的重要阵地。依规治党是机关党建高质量发展的根本途径和必由之路。
（一）依规治党是马克思主义政党的必然要求。“欲知平直，则必准绳；欲知方圆，则必规矩。”我们党是马克思主义政党，纪律严明是我们党的优良传统和独特优势。习近平总书记强调：“没有规矩不成其为政党，更不成其为马克思主义政党”“我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则”。统筹推进依法执政和依规治党，是我们党建设社会主义法治国家的重大理论创新，也是区别于西方国家法治模式的独特优势，更是走中国特色社会主义法治道路、建设法治中国的必然选择［１］。
（二）依规治党是推动全面从严治党的必然要求。治国必先治党，全面从严治党关键在于依规治党。习近平总书记指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策。”我们党是大党，截至２０２１年１２月３１日，全国共有９６７１．２万名党员、４９３．６万个党的基层组织、３１９８个党的各级地方委员会［２］。我们党是执政党，在１４亿多人口的大国长期执政，发挥总揽全局、协调各方领导核心作用。对一个幅员辽阔、人口众多，党组织和党员数量多，环境复杂严峻、任务艰巨繁重的发展中国家，办好中国的事情，关键在党，关键在党要管党、全面从严治党［３］，在于党依法执政的能力和水平。
（三）依规治党是机关走在前作表率的必然要求。机关党的建设，在整个党的建设中具有特殊重要地位，对其他领域党的建设具有重要风向标作用，必须走在前、作表率。截至２０２１年１２月３１日，全国共有７４．５万个机关基层党组织，７８０．５万名党政机关工作人员（党员）、２３．２万名党政机关工作人员（发展党员）［２］。机关基层党组织占全国基层党组织数量的１５．０９％，党政机关工作人员（党员＋发展党员）占全国党员数量的８．３１％，加强机关党的建设的重要性不言而喻。依规治党是落实全面从严治党要求、提高机关党建科学化规范化水平、推动机关党建高质量发展的根本途径和必由之路。
二、南充依规推进机关党建的现状
党的十八大以来，我市深入学习贯彻习近平总书记关于全面依法治国、依规治党的重要论述，认真落实中央、省委依规治党各项决策部署，坚持以习近平法治思想为指导，切实推进机关党的建设，促进南充经济社会高质量发展，取得了明显成绩。
（一）南充依规推进机关党建成绩
全民普法，学法守法蔚然成风。利用“学习强国”“两微一端”、专题培训等平台媒介，多形式学习党内法规和法律法规，全市１３．６２万人次参加“法纪知识考试”，成绩装入“干部法纪档案”。成功创建８个省级学法用法示范机关，２个省级法治示范县，６个省级法治示范乡镇，１０个“全国民主法治示范村（社区）”，２个省级法治教育示范基地，我市法治示范创建数量位居全省第一方阵。
为民执法，社会治理卓见成效。２０２１年，创建枫桥式“两所一庭”２１个，提供“一站式”纠纷解决服务。破获电信网络新型犯罪案件１０２５起、抓获犯罪嫌疑人１４０５人，止付涉案账户５６６７个、钱款１７２３５．０５万元，预警劝阻线索２１６５２６条，间接避免经济损失２．８６亿元。全市４个村（社区）被评为第八批全国民主法治示范村（社区），４个法治文化阵地入围第三批省级“法治宣传教育基地”。扫黑除恶专项斗争满意度测评全省第一，平安建设群众满意度测评全省第二，党风廉政建设社会评价满意度测评全省第四。
行政依法，法治政府提档升级。２０２１年，依法治市深入推进，法治南充、法治政府、法治社会加快建设，向南充协同改革先行区４片区下发（委托）一批市级管理事项权力，“１＋６”重大行政决策制度体系更加完善。建成市县乡三级协调中心２５２个，入驻２８９个部门、调解人员１４０２人，为３．４万人次提供法律咨询，累计办理援助案件２７８０件，调处矛盾纠纷２１０５６件。深入整治“微腐败”，严肃查处群众身边的腐败和作风问题９１９件、处分６５５人，其中，查处乡村振兴领域腐败和作风问题１１７件２８５人。法治政府建设第三方评估居全省第一。
发展践法，现代化区域中心城市建设高质量。２０２１年，对１９３家园区企业进行法治体检。开展“春风行动”，协调处理欠薪案件５６２件，共为２０９名农民工追讨拖欠工资近２００万元。开展社会稳定风险评估３２１次，推动近１０个重点楼盘项目复工、启动建设，排查化解涉项目纠纷５０００余件，挽回经济损失１．２亿元。开展重大矛盾纠纷攻坚破难专项行动，排查化解重大矛盾纠纷４３０件，成功化解涉及土地承包租赁、征地拆迁、边界争议、移民安置、生态环境等乡村振兴领域的矛盾纠纷３６４１件。加强营商环境专项监督，专项整治“窗口腐败”，查处不作为慢作为乱作为问题１５８件、处分１４３人。
（二）南充依规推进机关党建做法
加强党内法规学习教育，传播法治文化。一是树立依规治党意识。全面启动“八五”普法，加大党内法规宣传普及力度，认真学习贯彻习近平法治思想，自觉站在增强“四个意识”、做到“两个维护”的高度，扎实推进依规治党，使广大党员深刻认识到党内法规是党组织工作、活动和党员行为的基本遵循，遵守党内法规是每个党员的应尽义务。二是加强党内法规学习。将《中国共产党章程》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（以下简称《条例》）《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规纳入中心组学习、机关政治理论学习、干部培训重要内容，引导党员干部不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。强化党员干部特别是各级领导干部的崇规意识、守规意识、执规意识，做到依规办事、依规用权、依规施政。三是增添措施筑牢规矩。建立干部法纪档案、法纪知识考试制度和领导干部述法报告制度，开设“法治南充大讲堂”，持续加强法治宣传。
出台地方规范性文件，强化制度保障。一是规范依规治市。印发实施《关于推进依法治市建设法治南充的实施意见》《南充市法治政府建设实施方案（２０１７－２０２０年）》《法治南充建设规划（２０２１－２０２５年）》《南充市法治社会建设实施方案（２０２１－２０２５年）》，明确法治南充建设的任务书和路线图。二是规范机关党建。出台《贯彻落实＜中国共产党党和国家机关基层组织工作条例＞和＜四川省＜中国共产党党和国家机关基层组织工作条例＞实施细则＞的意见》《进一步加强和改进机关党的建设的实施意见》《南充市市直部门党委（党组）书记履行抓党建第一责任人职责细则》《加强机关党委书记队伍建设的实施办法》《南充市直机关党建责任清单》等一系列贯彻意见。按照《条例》细化９项基层党建创先争优加分标准和６项负面情况扣分标准，推动南充机关党建依规治党制度化规范化。三是规范立法程序。２０１７年，制定出台《拟定地方性法规草案和制定规章程序规定》，对地方性法规草案和制定规章立项、起草、论证与审查、审定与公布、备案解释与立法后评估等程序进行明确规定。２０１９年，出台《南充市法律顾问团管理办法（试行）》，完善选聘程序、议事规则、日常管理和考核监督，成立南充市法律顾问团，助力科学、依法决策。
压实依规治党主体责任，树牢法治理念。一是健全完善责任落实机制。将党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责纳入个人述职报告主要内容，把推进法治建设情况纳入单位、县（市、区）党委政府主要负责同志年度考核内容，把党规党纪宣传教育纳入党建工作重点任务。制定市委常委会、市政府常务会会前学法计划，严格落实会前学法制度。二是健全完善监督提醒机制。市直机关工委对９８个一级目标考核单位，书面反馈存在的党支部组织生活会开展程序不规范、相互批评不严格不严肃、党员领导干部参加双重组织生活落实不到位等问题，发出党建工作提醒清单，要求相关单位积极整改，并适时了解执行情况和整改效果，根据反馈情况完善相关措施。三是健全完善惩处追责机制。采取通报机关党建工作考核情况、约谈排名靠后单位党组织主要负责人等方式压实主体责任，１０余个单位受到党建目标考核扣分处理。对于那些凌驾于法规之上或者超越于法规之外的违规行为，特别是具有警示效果的典型案例，在一定范围内严肃通报查处情况，以示效尤。
加大党内法规执行力度，深化法治实践。坚持执规必严、违规必究，防止出现“稻草人”和“破窗效应”。一是抓牢“领头雁”。认真落实中省市决策部署，开展政治坚定好、学习创新好、勤政为民好、清正廉洁好、执政本领强的“四好一强”领导班子创建活动，发挥党组（党委）把方向、管大局、保落实重要作用，以机关带基层、抓直属单位、管行业系统，引领带动直属单位领导班子、机关党组织和党员干部做好“三个表率”，建设让党中央放心、让人民群众满意的模范机关。二是筑好“压舱石”。坚持一切工作到支部，严把党员“入口关”，以开展“五好党支部”创建为抓手，突出党建与业务融合发展，促进支部功能发挥，深入开展“三分类三升级”，推进标准化规范化建设，推动“双报到”工作常态长效。三是注入“强心剂”。严格执行“三会一课”、组织生活会、民主评议党员等基本制度，着力解决“两张皮”“灯下黑”等问题。建立健全按期换届提醒督促机制，进一步规范换届流程。助力党内法规公开力度，让出台的每一项党内法规尽量公之于众，让党员群众广为知晓，避免党内法规被锁在“保险柜”。
强化法治服务经济发展，助力社会治理。一是全力护航社会经济发展。印发《南充市重大经济事项决策规定实施细则（试行）》，制定《重大行政决策合法性审查规定》，出台《关于建立常态化“府院”联席会议制度的意见》等文件，加入《成渝地区双城经济圈跨域诉讼服务合作协议》，全面推行行政执法“三项制度”，建立审计、司法、纪委“三方会审”工作机制。二是持续深化“放管服”改革。加强权责清单管理，开展市县乡三级行政权力清单、行政权力责任清单动态调整，深化拓展“法律七进”，开展“为农民工讨薪”等专项行动，加大律师在线调解工作力度。三是积极营造法治化营商环境。持续深入推进“双百双千”工程，印发《关于加强监督执纪问责为建设全省和成渝地区一流营商环境提供坚强纪律保障的通知》《南充市优化营商环境党员干部“十严禁”》《全市公安机关便民利企１０项措施》等文件，开展执法培训。
（三）南充依规推进机关党建不足
看到成绩的同时，也存在不足，主要表现在五个方面。
依规治党意识不够浓。机关依规治党的氛围不浓，机关党员干部特别是部分党务干部对党内法规学习不够、知之甚少，会前学法涉及人员范围不够，一些党员干部没有养成按照法规制度办事的习惯，更有甚者凌驾于法规制度之上，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法。
地方规范性文件不给力。更多注重贯彻落实党内法规或“机械执行”，较少结合实际出台更加具体和标准量化的地方规范文件。个别制度对照中省文件任意加码，不顾地区和基层实际，可行性不足，难以执行；个别制度唱高调、不接地气，底线规定未“写实”，实际“牛栏关猫”。
党内法规执行不到位。满足于出制度发文件，较少过问执行情况，鲜有根据实践反馈情况及时修改完善。有些法规制度被束之高阁、形同虚设。有些机关、个人不执行党内法规制度或采取实用主义态度，搞“上有政策、下有对策”，执行时“开后门”“打折扣”“搞变通”，有随意性和选择性。
奖惩激励机制不健全。党内法规制度执行的奖惩机制不完善，未对照《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》细化各级的职责任务，未将党内法规学习执行情况纳入干部个人成长培训内容，未注重运用督察考核结果。对违规个人和行为追责问责不严，存在“睁一只眼闭一只眼”“灯下黑”的情况。
基层社会治理不完善。行政调解工作机制、程序不规范，行政裁决运用不充分，与人民调解、司法调解联动的渠道不畅通，普法形式不够丰富、针对性不强，分类普法、精准普法不够，公共法律服务体系建设还有短板弱项，基层组织法治化服务工作缺失等。
三、坚持依规治党发挥机关党建示范引领作用的建议
依规治党，要将法治思维、法治方式融入机关党建工作中，通过定制度、建机制、强落实、重督促、严问责的方式推进依规治党，不断提高依据党规党纪管党治党的能力，持续推动机关党建“走在前、作表率”，促进地方经济社会高质量发展。
（一）坚持把政治纪律和政治规矩挺在前面
党内法规制度的第一位属性是政治属性，第一要求是政治要求［４］，政治性是党内法规的“魂”［５］。严守党的纪律和规矩，是从严治党、依规治党的中心环节。牢牢把握机关是政治机关的定位，突出政治功能，强化政治引领，注重理论武装。一是牢牢把握政治机关定位。把严明政治纪律和政治规矩作为机关党的建设的基本原则，把坚决拥护“两个确立”，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”的要求落实和体现在具体行动上，切实走在前、作表率。二是持续理论武装头脑。把习近平总书记关于全面依法治国、依规治党的重要论述列入机关党组织理论学习中心组学习计划，以中心组学习引领带动机关基层党支部和广大机关党员干部学习，切实从习近平新时代中国特色社会主义思想这个“源头活水”中补精神之“钙”，强筋健骨。三是注重理论指导实践。围绕机关党的建设高质量发展，将法治建设与加强机关党的政治建设相结合，与落实党建工作任务相结合，与加强作风建设相结合，与提升机关党员干部能力素质相结合，把依规治党贯穿于机关党的建设的全过程各环节。
（二）切实规范机关党内规章制度建设
在机关推进依规治党，首先要有科学性、规范性和可操作性的党内法规制度。一是细化具体措施。根据南充机关实际，进一步细化落实《条例》《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》等党内法规、制度性文件的具体措施，健全完善党内法规制度学习、教育、培训、考试、考核、督查等具体制度，写实底线指标，确保制度真正“落地生根”。二是总结固化经验。坚持问题导向，从影响和制约机关党建高质量发展的关键性问题与重要原因出发，系统梳理南充机关党建工作的实践做法，将好的办法、措施和手段加以固化、条理化、规范化，上升为地方规范性文件，推动南充机关党建高质量发展。三是坚持动态清理。建立健全机关党建制度动态清理工作机制，对地区机关党的建设有关制度和文件进行定期清理，及时有效解决不适应、不衔接、不一致的问题，对清理后的机关党建制度和规范性文件及时汇编成册，印发机关党组织和广大机关党员学习、遵守、执行。
（三）严格落实机关依规治党责任制
党内法规制度的生命力在于执行，落实责任制是狠抓执行的关键环节。一是建立责任清单“明责”。指导督促各单位切实履行全面从严治党的主体责任，将法治建设工作与机关党建同步推进，紧盯“关键少数”，明确细化党组（党委）书记、领导班子成员、机关党委书记、机关党支部书记抓法治建设的职责任务，制定责任清单，形成各司其职、各负其责、以上率下的局面。二是督查考核“述责”。定期组织开展专项督查，推动党内法规制度落实落地。把机关党组织和党员干部的法治学习宣传教育、学习执行党内法规、干部学法用法考试情况作为机关党建工作重点内容、基层党建年终述职评议考核内容、机关党建年度考核范围，及时反馈意见，督促整改落实。三是强化执规“问责”。建立严厉的奖惩机制，切实做到有规必依、执规必严、违规必究。广泛宣传好的经验和做法，适时给予表彰奖励。对党内法规执行不力甚至违反规定的行为严肃查处、问责追责、曝光典型，使党内法规制度真正成为管党治党的“硬约束”“紧箍咒”和“高压线”。
（四）深入推进机关法治文化阵地建设
利用各种载体和渠道，拓展宣传教育方式，营造尊法学法守法用法浓厚氛围，推进机关法治文化建设。一是教育抓“常”抓“长”。健全长效机制，将党内法规制度纳入中心组学习、党校教学培训计划及机关党委书记与机关党支部书记学习培训内容，举办党务干部学习党内法规制度专题培训班，建立党员领导干部任前党内法规知识考试制度，提升机关党员干部特别是“关键少数”的法治思维和法治自觉。二是利用新媒体广泛宣传。发挥工委“一刊一网一平台”作用，开设专题专栏，及时宣传推送学习资料，扩大影响面。举办市直机关贯彻落实党内法规的经验交流分享会，宣传、推广好的经验做法。三是开展丰富的活动。开展“法律进机关”活动，举办党章党规党纪、宪法法律法规知识竞赛活动，在机关掀起学党章、党内法规和规范性文件热潮。鼓励市直机关结合乡村振兴工作，在帮扶联系村开展“法律法规进农村”活动，以群众喜乐见闻的方式宣讲政策、普及法律法规知识。
（五）持续服务经济社会高质量发展
加快推进社会综合治理服务多元化、专业化，促进经济社会发展高质量。一是纵深推进依法治市。围绕中心大局，强化法治供给，服务经济社会发展，营造浓厚的法治营商环境，持续抓好扫黑除恶、多元化解、防控体系建设，持续抓紧风险化解攻坚，不断提高城乡基层治理能力，推动农村基层治理民主化、法治化、规范化。二是健全完善矛盾纠纷化解机制。探索创新多元化解工作机制，深入开展律师调解试点，健全完善行政调解与人民调解衔接机制，在交通损害赔偿、医疗卫生、劳动争议等矛盾多发领域，建立由有关行政部门主导的专业的人民调解组织。三是着力构建法治大宣传格局。严格落实“谁执法谁普法”普法责任制和媒体公益普法制度，增强群众法治获得感、生活法治社会的幸福感。
参考文献：
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［４］张晓萍．机关党建在党内法规建设中的作用［Ｊ］．青海党的生活，２０１９（１２）．
［５］宋功德．坚持依规治党［Ｊ］．中国法学，２０１８（０２）．
［１］课题组负责人：钟守红，市直机关工委四级调研员。成员：刘丹，市直机关工委统战群工科科长。执笔人：青亚兰，市直机关工委挂职干部。
